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Autor: Marcelo Prieto Jiménez, rector Universidad Técnica Nacional

El artículo 84 de la Constitución Política, norma que desde 1949 viene rigiendo la vida institucional de las universidades públicas dentro de un régimen de autonomía especial, que en esta materia las diferencia radicalmente de los demás entes públicos, dispone lo siguiente:

“La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica.

El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su financiación.”

La diferencia sustancial entre las universidades públicas –con autonomía completa- y las instituciones descentralizadas del Estado, en lo relativo al régimen que las rige, ha sido expresamente ratificado por la Sala Constitucional en una sentencia extraordinariamente clara que explica la naturaleza especial de la autonomía que regula la vida institucional de las universidades públicas en Costa Rica. Señala la sentencia No.1313 emitida por la Sala

“Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por esto, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Política: artículos 188 y 190)” (Voto No. 1313-93),

¿Qué comprende ese régimen de autonomía, que se ha clasificado según la Sala, como especial? ¿Por qué la autonomía universitaria es completa, a diferencia del régimen propio de las otras –y diferentes- instituciones del Estado?  Esa diferencia surge de lo establecido en forma expresa por el artículo 84 constitucional, que les atribuye la facultad de darse su organización y gobiernos propios, de lo que se deriva directa y claramente que las universidades públicas son las únicas instituciones que “…están dotadas de los tres grados de autonomía (…): administrativo, político y organizativo” (Hernández, Rubén: “El Derecho de la Constitución”, V. II, p. 295.)

Así lo ha señalado la Sala en el Voto 1313-93 ya citado, al indicar que, dicha autonomía especial:

“…significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquéllas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden auto determinarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurar su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal. (…) Son estas las modalidades administrativa, política, organizativa y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas.”

Y esa potestad de autoestructurarse, de autoorganizarse, de establecer su estructura interna y distribuir las funciones y competencias de sus órganos de manera libre e independiente, y de establecer su “gobierno propio” y administrarse internamente en forma absolutamente libre y autónoma, que la Constitución Política les atribuye a las universidades públicas, no está limitada ni por la acción del Poder Ejecutivo, y ni siquiera por las decisiones del Poder Legislativo.

En ese aspecto son plenamente coincidentes la jurisprudencia de la Sala y la doctrina constitucional costarricense, pues la capacidad de autoorganizarse es precisamente:

“…la capacidad del ente de establecer su organización fundamental con exclusión absoluta de la potestad legislativa, dentro del marco de la ley de su creación. En el caso de un ente dotado de autonomía autoorganizativa, existe una incompetencia por razón de la materia para que la ley pueda interferir en ella.” (Hernández, Rubén, op.cit., p 286)

Pero no es solo la doctrina constitucional costarricense la que sostiene ese criterio, sino también la jurisprudencia constitucional vigente. En la sentencia ya indicada, después de un análisis detallado y exhaustivo de las discusiones y razonamientos de los constituyentes en 1949, en relación con los artículos 84 y 85 de la Constitución política que nos rige, la Sala Constitucional concluyó en el repetidamente citado voto 1313-93, lo siguiente:

“…En otras palabras, y esta es la conclusión ineludible e indubitable de la larga pero trascendental serie de citas anteriores, el Constituyente no le quitó ni impidió a la Asamblea la potestad de legislar respecto de las materias puestas bajo la competencia de las instituciones de educación superior, o de las relacionadas directamente con ellas -para usar los propios términos de la Ley Fundamental-, y la única condición expresa que al respecto le impuso, fue la de oírlas previamente, para discutir y aprobar los proyectos de ley correspondientes, salvo lo que atañe a la facultad de organización y de darse el propio gobierno, según la independencia claramente otorgada en el artículo 84 constitucional.”

Tal criterio claro y preciso de la Sala Constitucional es desde luego acogido en forma plena por la doctrina constitucional costarricense, tal y como se ha señalado ya. En referencia específica a la autonomía organizativa y a las facultades de autogobierno de las universidades públicas costarricenses, y acogiendo la tesis de la Sala en su sentencia de 1993, se ha establecido:

“En síntesis, la autonomía organizativa permite que las universidades estatales auto determinen sus estructuras fundamentales (órganos fundamentales internos de gobierno y administración) así como el reparto entre ellos de las funciones por cumplir. Por ejemplo, una ley sería inconstitucional por vicio de incompetencia, si estableciere las estructuras fundamentales de las Universidad Estatal a distancia, lo cual es prerrogativa exclusiva de la institución” (Hernández, Rubén: Op. Cit., p.296).

Y la Sala Constitucional ratifica plenamente este criterio, con todas las letras, en la célebre sentencia de repetida cita:

“Definida en sus aspectos sustanciales la autonomía universitaria, procede sintetizar los cánones fundamentales que determinan su relación con el principio de legalidad. Si bien es cierto -como ya se comprobó- la Asamblea Legislativa puede regular lo concerniente a la materia de las universidades, le está vedado imposibilitar, restar o disminuir a esas instituciones, aquellas potestades que les son necesarias para cumplir su correspondiente finalidad y que conforman su propia Autonomía. Es decir, para expresarlo en los términos de cierta doctrina relevante, esos entes tienen la titularidad y el ejercicio inicial, independiente e irrestricto de todas las potestades administrativas y docentes para el cumplimiento de su especialización material, sin que esto pueda ser menoscabado por la Ley.

Así fue dictaminado, además, por la Procuraduría General de la República, al evacuar la consulta que motivó el dictado de la sentencia 1313-93, al indicar expresamente que

“…- La autonomía universitaria garantizada constitucionalmente permite que la Universidad se rija, en aspectos atinentes a su organización, por las propias normas internas que emita, sin sujeción a la ley en esos extremos.”

Ya había señalado la Procuraduría, al hacer referencia a la” doctrina Clásica”, que:

“…por causa de la autonomía completa de que gozan las instituciones públicas de educación universitaria, la ley ordinaria está inhibida o imposibilitada para regular sus organizaciones en perjuicio de las normativas que aquéllas emitan o hubieren emitido sobre esa misma materia, de modo que, ante un conflicto entre ambos tipos de preceptos, prevalecería el del ente y sería inconstitucional el mandato legislativo…”.

Aunque soy abogado, no he querido limitarme en este artículo a expresar simplemente mi opinión jurídica personal. He preferido que otros, mucho más autorizados que yo –la Sala Constitucional, la Procuraduría General de la República y el más importante tratadista constitucional costarricense- hablen directamente en mi nombre y en defensa de mi tesis. De allí las abundantes citas textuales.

Por eso hago mía, a manera de conclusión, la siguiente clarísima cita del Dictamen C-226-2008, emitido por la Procuraduría General el 1 de julio de 2008, en el que se resume de manera inmejorable el concepto de autonomía universitaria tal y como lo establece nuestra Constitución Política:

“La autonomía garantiza a la Universidad independencia para el desempeño de sus funciones y plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, como es lo normal en tratándose de entes autónomos. Pero, además y a diferencia de esos otros entes autónomos, la autonomía permite a la Universidad “darse su organización y gobierno propios”.

Dado su alcance, la autonomía de la Universidad es especial, por lo que no se subsume en lo dispuesto en el Título XIV de la Constitución relativo a las instituciones autónomas. La particularidad de la autonomía universitaria se origina, precisamente, en el reconocimiento de una autonomía en materia organizativa y de gobierno. De manera que la Universidad reúne tres clases de autonomía: de gobierno, organización y administración. Además, por el hecho mismo de que no se está en presencia de una de las entidades a que se refieren los artículos 188 y 189 de la Constitución, se sigue que la autonomía política es plena: no puede ser sometida a la ley. Es por ello que se ha convertido en un lugar común afirmar que la autonomía de las universidades es más amplia que la garantía que cubre a las instituciones autónomas. Lo que permite a las universidades establecer sus propios planes, programas, sus objetivos y metas, dictar las políticas dirigidas a la persecución de éstas, así como dotarse de la organización que permita concretizarlas; es decir, darse su propio gobierno. 

Más claro no canta un gallo. La verdad sobre la autonomía universitaria brilla por sí misma. Entiendo, pero no justifico de ninguna manera, el afán de ocultarla.